發布時間：2016-3-23
近日(rì)，經過國(guó)家電子文件管理部際聯席會議(yì)第二次會議(yì)和國(guó)家檔案局局務會議(yì)審議(yì)通過，國(guó)家檔案局印發了《電子檔案移交與接收辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》對電子檔案移交與接收工作(zuò)中涉及的單位職責、移交範圍、移交時間、移交的基本要求、移交與接收的方式、移交與接收的流程、接收及其保存管理的基本要求等做出了明确規定。該《辦法》是2009年(nián)兩辦發布《電子文件管理暫行辦法》後，國(guó)家行政管理部門(mén)就(jiù)電子文件、電子檔案規範化管理制定發布的又一個重要規章(zhāng)，标志着在信息化發展較快(kuài)的地區，已經産生(shēng)一定數量電子檔案的部門(mén)和地區，各級國(guó)家綜合檔案館應當立刻啓動電子檔案移交與接收工作(zuò)程序。《辦法》對于規範電子檔案移交與接收流程，推進電子檔案及時完整移交進館，實現電子檔案來(lái)源可(kě)靠、管理可(kě)信、長期可(kě)用的工作(zuò)目标，具有重要意義。
作(zuò)爲一個具有開創性、實踐基礎較爲薄弱的規範性文件，《辦法》中的一些要求和條款有多個首次和關鍵點，需要在貫徹落實中準确理解和重點把握。
信息技術(shù)在各行各業的普遍應用在我國(guó)隻有十多年(nián)時間，作(zuò)爲信息化發展的重要産物，對電子文件、電子檔案管理重要性的認識及其有效實踐，時間更短(duǎn)，我國(guó)相(xiàng)關部門(mén)對電子文件管理的研究和制訂一些規章(zhāng)标準，大多借鑒歐美信息化發展較早國(guó)家的經驗和成果。基于電子文件、電子檔案産生(shēng)時間短(duǎn)，強調電子文件前端控制、全程管理的要求，中外文件檔案管理體(tǐ)制的差異等方面原因，多年(nián)來(lái)，我國(guó)在學術(shù)研究、規章(zhāng)标準制訂中一直使用全程電子文件、大電子文件的概念，而較少使用電子檔案的概念。對于爲什麽要明确區分(fēn)電子文件和電子檔案，确立電子檔案的地位有什麽作(zuò)用，許多專家和學者已經發表了各自(zì)的看(kàn)法，筆者在《檔案學研究》2011年(nián)第1期發表的《檔案工作(zuò)中使用“電子檔案”概念的基礎和作(zuò)用》一文中也作(zuò)了初步闡述，這裡不再贅述。
《辦法》首次在國(guó)家行政行政管理部門(mén)發布的規章(zhāng)或标準中使用電子檔案的概念，并給出了定義，“本辦法所稱電子檔案，是指機關、團體(tǐ)、企事(shì)業單位和其他(tā)組織在處理公務過程中形成的對國(guó)家和社會具有保存價值并歸檔保存的電子文件”。從(cóng)定義中可(kě)以看(kàn)出，電子檔案是由電子文件經過歸檔環節轉化而來(lái)，其相(xiàng)關要求和基本屬性跟紙質檔案等傳統載體(tǐ)檔案沒有根本區别，隻不過具有電子屬性，因此，電子檔案的管理一方面要遵從(cóng)電子環境下相(xiàng)關管理的規律和要求，另一方面，更要遵從(cóng)檔案管理的一般規律和基本要求。
檔案移交時間的确定一直是比較敏感和糾結的問題。過去(qù)，傳統載體(tǐ)檔案由于利用不方便等方面的問題，立檔單位一直希望将其産生(shēng)的檔案保留在本單位時間長一些，但(dàn)是，如(rú)果在立檔單位保留時間過長，随着實體(tǐ)檔案數量的不斷增長，加上有些單位檔案部門(mén)保管條件較差，就(jiù)帶來(lái)了庫房(fáng)緊張、安全隐患凸顯等問題。現在，随着信息化手段的普遍應用，各單位機讀(dú)目錄的建立和檔案數字化工作(zuò)的推進，檔案利用已經不是障礙檔案及時接收進館的主要問題了。
對于電子檔案而言，如(rú)果沿用過去(qù)對紙質檔案等傳統載體(tǐ)檔案規定，15－20年(nián)再移交進館，顯然是不合适的，對電子檔案的安全保管和長期可(kě)用都(dōu)是極大的隐患。這是因爲，電子檔案的保存和可(kě)用特别依賴于計算機等軟硬件環境，而信息技術(shù)到現在爲止，仍處于高速發展期，3－5年(nián)後，其操作(zuò)系統、格式軟件、讀(dú)取設備、存儲載體(tǐ)等就(jiù)會發生(shēng)較大的技術(shù)變化，如(rú)果管理措施不能改進、技術(shù)手段不能更新，就(jiù)很可(kě)能出現綜合檔案館的管理系統不能讀(dú)取各立檔單位形成的電子檔案的情況。也有些專家建議(yì)電子檔案形成之後，即經過歸檔流程後，直接向綜合檔案館移交，也就(jiù)是一年(nián)移交一次，我們認爲這樣也不合适，這是因爲，一方面，爲了保證電子檔案來(lái)源可(kě)靠，電子檔案在移交時必須履行嚴格的移交接收手續，如(rú)果每個立檔單位每年(nián)辦理一次移交手續，對于一個綜合檔案館來(lái)說(shuō)，面對上百甚至将近二百個立檔單位，每年(nián)都(dōu)履行這樣的手續，時間和精力都(dōu)是較大的浪費；另一方面，因爲電子檔案的接收和管理都(dōu)要依賴于綜合檔案館的檔案信息系統，綜合檔案館信息系統所要面對的是不同數據類型、不同系統産生(shēng)的各式各樣的電子檔案，要能達到有效管理各立檔單位産生(shēng)的電子檔案的目标，綜合檔案館必須要對各立檔單位産生(shēng)的電子檔案的情況進行調研，做好接收電子檔案的設備和技術(shù)準備，才能啓動電子檔案接收工作(zuò)，綜合檔案館就(jiù)需要有一定的準備時間。綜合以上考慮，《辦法》規定，“檔案移交單位一般自(zì)電子檔案形成之日(rì)起5年(nián)内向同級國(guó)家綜合檔案館移交。對于有特殊要求的電子檔案，可(kě)以适當延長移交時間。涉密電子檔案移交時間另行規定。”
檔案的移交與接收，不僅僅是檔案實體(tǐ)和信息的轉移，更重要的是檔案管理的責任主體(tǐ)的變更，即從(cóng)檔案的生(shēng)成單位—立檔單位，變成檔案的永久保管單位—國(guó)家綜合檔案館。對于電子檔案而言，因爲其内容信息與載體(tǐ)的可(kě)分(fēn)離(lí)、存儲和讀(dú)取對特定計算機軟硬件設備的依賴、數據複制的便利等特性，電子檔案在移交與接收時更需要遵循嚴格的工作(zuò)流程，辦理相(xiàng)關的交接手續，保證移交接收過程責權明确，杜絕安全隐患，從(cóng)源頭上保證電子檔案的可(kě)靠和可(kě)信。
電子檔案移交與接收可(kě)采用離(lí)線或在線方式進行。不管采取何種方式，必須遵循《辦法》規定的工作(zuò)流程、辦理必須的交接手續。電子檔案移交與接收的主要流程爲：檔案移交單位組織電子檔案數據、檢驗電子檔案數據、移交電子檔案數據，國(guó)家綜合檔案館檢驗電子檔案數據、辦理交接手續、接收電子檔案數據、著錄保存交接信息、存儲電子檔案數據等。《辦法》規定，“電子檔案檢驗合格後辦理交接手續，填寫《電子檔案移交與接收登記表》，由交接雙方簽字、蓋章(zhāng)，各自(zì)留存一份；《電子檔案移交與接收登記表》可(kě)采用電子形式并以電子簽名方式予以确認。”
電子檔案的移交與接收是必須基于一定的系統來(lái)完成的，《辦法》僅僅規定了電子檔案移交與接收的基本的、原則性的要求，在移交與接收工作(zuò)中，還(hái)需要各級檔案館通過布置系統、配備設備、安排人員、建立制度來(lái)具體(tǐ)落實。
電子檔案移交與接收工作(zuò)是一項全新的工作(zuò)，需要将信息技術(shù)融合、應用到檔案管理工作(zuò)中去(qù)，面臨許多技術(shù)難題和挑戰。爲了切實做好電子檔案移交與接收工作(zuò)，國(guó)家電子文件管理部際聯席會議(yì)辦公室和國(guó)家發展改革委員會聯合下達了電子文件管理試點工程項目，國(guó)家檔案局牽頭承擔電子檔案移交接收和長期保存系統建設工程項目。工程項目的主要内容是，建設電子檔案接收和長期保存系統，并在上海、福建、重慶、青島、杭州、廣州等6個省市檔案館及其對應的電子檔案移交單位部署實施。國(guó)家檔案局組織力量研究電子檔案移交接收和長期保存的文件檔案管理範圍、管理流程、元數據方案、系統接口方案、四性檢測方案等，提出系統的功能需求、設計方案、技術(shù)、軟硬件配備要求等，并定制系統軟件，由6個省市檔案館運行實施。試點試用一批規章(zhāng)和标準，形成可(kě)操作(zuò)性的實施方案，驗證規章(zhāng)和标準的合理性、可(kě)行性，提出合理化的建議(yì)。研究制訂一批規章(zhāng)和标準，主要包括電子檔案長期保存管理辦法、重大建設項目電子文件管理辦法、電子檔案分(fēn)類方案、電子文件長期保存需求規範等。在上述系統建設、規章(zhāng)和标準試點試用的基礎上，國(guó)家檔案局在全國(guó)綜合檔案館推廣應用該系統，進一步提高全國(guó)檔案部門(mén)信息化能力。
在電子檔案移交與接收工作(zuò)和系統實現中，我們認爲有以下難點需要組織力量研究解決。
電子檔案移交數據構成要求。電子檔案數據構成分(fēn)兩個方面，一是内容數據構成，比如(rú)文書類電子檔案主要包括過程稿、簽發稿、審批過程信息、元數據等，而業務類電子檔案，其内容數據構成差異性就(jiù)比較大，目前還(hái)沒有形成統一的相(xiàng)關要求，需要各行業根據自(zì)身(shēn)的業務特點研究提出具體(tǐ)規定；二是技術(shù)構成，技術(shù)構成是指電子檔案體(tǐ)現的電子化特征，就(jiù)是與信息技術(shù)相(xiàng)關的基本要求，如(rú)不同類型數據的格式、一“份”或一“卷”檔案内容各種數據的關聯方式和組織結構、電子檔案數據與源系統或設備的依賴性或關聯性、存儲地址和方式等。
數據接口的技術(shù)實現。電子檔案的移交與接收，本質上是數據從(cóng)檔案移交單位的檔案管理系統或業務系統導出，和數據向檔案館信息系統的導入。無論是在線方式還(hái)是離(lí)線方式，都(dōu)需要數據的對接。由于當前信息化發展的标準化、規範化程度還(hái)比較低，各種辦公系統、業務系統産生(shēng)的電子檔案，其系統類型、數據類型、設備類型種類多、差異大，如(rú)何保證檔案館信息系統能夠接收所有立檔單位的電子檔案，并達到保持原貌、保證準确完整，是接收系統在設計開發時必須要重點解決的難題，特别是一些結構化數據，既要能夠完整接收，又要保證準确讀(dú)取，需要采用高技術(shù)、新手段來(lái)實現。
四性測試指标和系統實現方案。《辦法》提出了在移交與接收過程中，交接雙方都(dōu)要進行四性測試。四性是指電子檔案的準确性、完整性、可(kě)用性、安全性，《辦法》裡用準确性代替了常說(shuō)的真實性，主要是考慮真實性涵蓋的範圍太大，具體(tǐ)指标不太好設定。而準确性主要是指在移交檔案的組織和交接過程中檢驗檔案的内容、範圍的正确性及交接前後數據的一緻性。《辦法》附件3的填寫說(shuō)明對四性檢驗的内容進行了簡單的解釋，在移交與接收的實際工作(zuò)中，還(hái)需要對四性的具體(tǐ)指标進行細化，并由系統實現自(zì)動檢測。
電子檔案元數據實施方案。元數據是電子檔案的必不可(kě)少的組成部分(fēn)，是體(tǐ)現電子檔案的原貌性、完整性，保證電子檔案可(kě)靠和可(kě)用的重要途徑。國(guó)家檔案局已經發布了文書類電子檔案的元數據标準，對于圖像、圖形、音頻、視頻等類型，業務類電子檔案的元數據标準還(hái)在研究制定之中。爲了保證電子檔案的完整性和有效性，從(cóng)有利于電子檔案有效管理和長期保存等角度出發，提出多種數據類型的電子檔案元數據方案，如(rú)包括哪些元數據元素項、在哪個環節留存、留存方式、系統如(rú)何實現和管理、與内容數據關聯方式等，一方面指導電子文件形成及其歸檔管理階段留存哪些元數據，另一方面滿足電子檔案移交接收和長期保存系統設計的要求。
《電子檔案移交與接收辦法》的制定發布，爲各級檔案部門(mén)開展電子檔案移交與接收工作(zuò)提供了政策依據和業務指南，各級檔案部門(mén)應當按照(zhào)《辦法》的要求，開展電子檔案形成狀況調查，做好系統配置、設備配備、人員培訓、制度建立等各項準備工作(zuò)，穩步推進電子檔案移交與接收工作(zuò)。
